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湖北省宜昌市西陵区人民检察院

关于检察机关提起环境公益诉讼的法律思考

时间:2018-07-21 来源:《宜昌检察》 访问量:

 近几年来,随着党和国家对生态文明建设的持续关注和重视,我国相继出台了一系列保护环境公益的相关立法。其中,关于检察机关提起环境公益诉讼也从最初的理论探讨层面正式上升为我国法定的诉讼制度,这对进一步保护人民群众合法的环境权益以及维护社会公共利益具有重大意义。

    一、环境公益诉讼的释明

    (一)环境公益诉讼的定义

    环境权是环境公益诉讼的基础,环境权最初来源于工业革命之后的西方。在工业革命的过程中,由于受以牺牲环境为代价换取经济发展的思想影响,自然资源被大肆开采,生态环境被破坏到相当严重的程度。因此,当时的理论界提出了保障公共权益的相应制度,环境权的概念也应运而生,当时环境权主要分为公益和私益两种。本文所讨论的环境公益诉讼与当时环境权中的公益基本等同。

我国的理论界对环境公益诉讼还没有统一的定义。目前,关于环境公益诉讼主要有三种代表性的观点。第一种是“为了保护社会公共的环境权利和其他权利而进行的诉讼活动”[i]。第二种是“环保组织为了保护公共环境利益,制止危害环境的行为,针对污染环境或破坏生态的企业提起的诉讼,即属环境公益诉讼”。[ii]第三种是“在任何行政机关或者其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或侵害之虞时,任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度”。[iii]笔者认为,第三种观点将有权提起环境公益诉讼的主体概括为公民、法人、公众团体以及国家机关,这与我国目前的司法实践存在一定的差异,但相较于前两种观点来说,第三种观点在界定环境公益诉讼的起诉主体时要更具体。因此,结合我国目前的司法实践,笔者认为环境公益诉讼是针对一切使生态环境遭受侵害或面临侵害之风险时,检察机关或法律规定的组织为了维护环境公共利益而向人民法院提起诉讼的制度。

    (二)环境公益诉讼的种类

笔者认为,目前我国的环境公益诉讼主要分为两类,一类是环境民事公益诉讼,它是针对因实施污染环境和破坏生态的行为而导致社会公共利益受损或者有受损之重大风险的侵权行为人而提起的环境公益诉讼。另一类是环境行政公益诉讼,它主要针对在生态环境和资源保护领域,负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,导致社会公共利益受到侵害,因而对应该依法履行职责的行政机关所提起的环境公益诉讼。

    (三)环境公益诉讼的特点

    1.起诉主体的法定性。目前,我国司法实践中针对两类不同的环境公益诉讼分别规定了不同的起诉主体。在环境民事公益诉讼中,有权提起诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”,包括检察机关。《民事诉讼法》第五十五条以及《环境公益诉讼解释》第一条对此作出了明确规定,并且可提起环境民事公益诉讼的社会组织在《环境公益诉讼解释》第二条中进一步明确为“在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等”;而对于可以提起环境民事公益诉讼的“法律规定的机关”,结合《公益诉讼解释》,则不难理解为是我国的检察机关。在环境行政公益诉讼中,有权提起诉讼的主体只有检察机关,《行政诉讼法》第二十五条第四款以及《公益诉讼解释》第二十一条对此作出了明确规定。因此,不难看出,不管是环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼,它们的起诉主体都具有法定性。

    2.起诉目的的公益性。顾名思义,环境公益诉讼强调的是诉讼的公益性质,而非传统意义上的私益救济目的。环境公益诉讼所保护的对象是社会公共利益,是不特定多数人的共同利益,其利益具有一致性。

    3.诉讼对象的特殊性。在环境民事公益诉讼中,诉权的行使

针对的是具体的侵害行为,即“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”,因此,从理论上来说,该类诉讼的被诉对象包括公民、法人、其他组织以及行政机关。而在环境行政公益诉讼中,诉权的行使主要针对的是在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,最终导致社会公共利益受到侵害的情形。因此,在环境行政公益诉讼中,只有行政机关才能成为被诉对象。

    二、检察机关提起环境公益诉讼的优势

    (一)立法优势

    2012年修订的《民事诉讼法》及2015年施行的《环境公益诉讼解释》,均规定有权提起环境公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”,但是均未阐明检察机关是否属于法律规定的机关。而在2015年颁布的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中,全国人大常委会授权最高人民检察院在全国13个省份对生态环境和资源保护等领域开展公益诉讼试点工作。这标志着检察机关提起环境公益诉讼首次得到我国立法机关的明确支持。

    2017年修订的《民事诉讼法》中,第五十五条第二款直接规定检察机关针对因破坏环境和资源保护而导致社会公共利益受损的情形可以提起环境民事公益诉讼。在2017年修订的《行政诉讼法》中,第二十五条第四款明确规定检察机关可以针对在生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的情形,向相应的行政机关发出诉前检察建议,督促其履行职责,并且针对检察建议发出后行政机关仍不履职的情形,检察机关可以直接向人民法院提起环境行政公益诉讼。上述两部法律的修订,标志着检察机关提起环境公益诉讼已经有了明确的法律依据。2018年颁布的《公益诉讼解释》,进一步明确规定了检察机关分别在民事公益诉讼和行政公益诉讼中针对生态环境和资源保护问题提起诉讼的制度。这标志着检察机关提起环境公益诉讼制度在立法上得到了进一步的完善。

    (二)检察机关自身的优势条件

    一方面,《宪法》第一百三十四条、《民事诉讼法》第十四条、《行政诉讼法》第十一条均规定了检察机关的监督权。而监督的最终目的仍然是维护国家利益和社会公共利益。因此,检察机关对污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的民事行为进行调查处理,或者对在生态环境和资源保护领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或不作为进行依法处理,都是基于其职能而作出的法律行为。因此,由检察机关提起环境公益诉讼是基于其法定职能而做出的正当行为。

    另一方面,就检察机关与一般社会组织的社会力量对比可知,检察机关作为国家公权力机关,具有明显优势。在民事环境公益诉讼中,被告一般是一些具有较大规模的企业,其人力财力雄厚,所掌握的社会资源丰富,而具备起诉主体资格的社会组织在此方面并不能完全与之抗衡。且立法中对“社会组织”的规定十分严格,这类社会组织在设立时受到一定限制,独立性较差。当面临环境污染、生态破坏等损害社会公共利益的行为时,符合起诉条件的社会组织往往显得心有余而力不足,难以达到保护社会公共利益的目的。而在行政环境公益诉讼中,被告是对生态环境和资源保护不履行监管职责或违法行使职权的行政机关,为了达到权力的制约与抗衡,显然由检察机关提起行政公益诉讼,更能达到督促行政机关依法履职以及维护社会公共利益的效果。并且检察机关拥有专业的办案人员,其对此类案件的处理具有相对丰富的经验。由检察机关提起环境公益诉讼,优势更加明显。

    三、检察机关提起环境公益诉讼面临的主要问题

    (一)办案队伍不强   

由于环境公益诉讼案件涉及的环保类专业知识庞大复杂,再加上法律知识与之融合,这对办案人员提出了极高的要求。而反观当前的工作实际,就公益诉讼来说,不仅办案人员的数量配置没有达到要求,而且办案人员的业务水平也参差不齐。据了解,各地级市检察院一般都设立了专门的公益诉讼部,由专人专班负责公益诉讼案件的办理。但是在基层检察院中,仍有一部分基层院将公益诉讼案件与民事行政检察工作统一归为民事行政检察部负责处理。而这些基层院的民事行政检察部,其办案队伍本身相对较小,一般是三名以下的检察官配三名以下的检察辅助人员及一名书记员,且办案力量相对薄弱,办案水平比较有限。

(二)调查取证权不够充分   

    目前,在办理公益诉讼类案件中,检察机关的调查取证权还未完全得到法律的承认。虽然《民事诉讼法》第二百一十条规定了检察机关具有调查核实权,但此处仅针对人民检察院在民事诉讼中为了履行法律监督职责之需要,而对于所有公益诉讼案件的诉前程序来说,检察机关则没有相应的调查核实权。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条及第三十三条虽明确检察机关虽具有相应的调查核实权,但调查核实只能在检察机关对具体的公益诉讼案件正式立案之后,且调查核实均排除了查封、扣押、冻结财产等强制性措施。实践中,虽然检察机关通过“两法衔接”平台或与其他行政机关的工作联系中可以发现某些环境公益诉讼案件的线索,但由于检察机关在立案之前缺乏合法的调查取证手段,因此,有些即时性的证据往往因错失时机而难以取得。而在此类案件正式立案之后,检察机关的调查核实手段往往不够充分有力。因此,由于调查取证权不充分,往往导致办案效果不佳,国家和社会公共利益难以得到全面有效的救济。

    (三)鉴定机构不统一

    不论是在环境民事公益诉讼还是在环境行政公益诉讼中,因环境问题本身的复杂性和专业性,要界定某种情况是否构成环境污染以及确定因污染而造成的损失、环境修复费用的大小等,都离不开专门机构或人才在环境公益诉讼中所提供的鉴定结论及专家意见。在司法实践中,此类专门的鉴定机构和人才都十分稀缺,难以满足环境公益诉讼的解决需求。并且对这类机构和人员的管理也并不统一,有些是由司法行政部门直接领导管理的,有些来源于高校科研院所,有些则是某个行政机关的下级单位……而在法律上也未对这些鉴定机构和人才作出明确区分。因此,针对同一对象分别由不同的鉴定机构或人才进行检测鉴定,最终哪一机构所作出的鉴定报告的证明力更大、更能得到法庭的支持,目前还缺乏权威统一的规定。而相当多的环境污染案件由于在鉴定环节遭遇的瓶颈,最终难以成案,公益救济的目的难以最终实现。

(四)诉后执行问题未得到 全面落实

环境公益诉讼案件执行的好坏直接决定了对社会公共利益的救济效果。笔者通过工作实践发现,目前在办理环境公益诉讼案件的过程中,相当一部分的基层检察院将工作重心放在起诉和审判上,而对于后续的执行问题却未投入同等精力。造成这一现象的主要原因有以下几个方面:

    一是从时间上来说,起诉与审判是执行的前置程序,只有成功起诉并得到人民法院的公正裁判,最后才有执行的可能,因此,检察机关的办案人员更多地将工作重心放在起诉和裁判上。

    二是基于目前检察机关系统内部由上至下对公益诉讼的重视,以及考虑到层层下达的公益诉讼案件年度考核目标,各检察院只能通过提高办案数量来形成竞争优势,而当前对办案数量的统计又主要集中在立案数、发出检察建议数、起诉数等方面,这无形中造成检察机关在办理环境公益诉讼案件时,将更过精力投入到前期的起诉和审判中,而对后期执行则关心不够。

    三是环境公益诉讼案件经过法院审理裁判之后,部分检察机关又回到了传统民事或行政诉讼的思考模式上,认为执行主要由人民法院负责。而公益诉讼与传统民事或行政诉讼最大的不同就在于,其最终目的是公益救济,并且在环境公益诉讼中,执行阶段还涉及到需长期对生态环境进行修复、恢复原状、生态管护、定期察访等一系列问题。而人民法院在办理执行案件时本身存在案多人少的矛盾。因此,作为公益诉讼人身份的检察机关更应该全面履行法律职能,在执行阶段不做被动的旁观者。

    四、检察机关提起环境公益诉讼的制度完善

    (一)强化办案队伍

    环境公益诉讼涉及的知识面广,办案人员不仅要具备扎实的法律功底,还要对环境问题有敏锐的鉴别力。笔者认为,可以从三方面加以改善:一是各地方党委、政府、人大以及检察机关自身都需要对环境公益诉讼引起足够重视,要给予环境公益诉讼极大支持,建立专门的公益诉讼机构,并安排专人负责环境公益诉讼工作。二是通过公务员招录考试,吸纳一些具备法学和环境学等专门知识的复合型人才,并安排到公益诉讼部门,壮大办案队伍。三是在检察机关内部,要定期对办理环境公益诉讼案件所需要的业务知识进行培训和交流,通过提高办案人员的业务水平,从而提升环境公益诉讼案件的办理质量和效果。

    (二)适当放宽检察机关的调查取证权

    鉴于调查取证权关系到环境公益诉讼案件办理的最终效果,为确保检察机关提起环境公益诉讼的职能得到有效体现,应在立法上适当放宽对检察机关调查取证权的规定,特别是放宽检察机关对采取查封、扣押强制措施的相关规定。

    (三)对鉴定机构实行统一规范化管理

    对于鉴定机构和鉴定人才,应该由权威部门对其各自的鉴定资格等问题作出统一明确的规定,这既是为办案人员在环境公益诉讼中减负,同时也是对规范环境公益诉讼鉴定管理体系的一次集中整治。因此,对鉴定机构进行统一规范化管理,将有利于对环境公益诉讼问题的准确处理和高效解决。

    (四)执行过程中检察机关应积极履行法律职责

在环境公益诉讼案件执行阶段,检察机关应积极履行公益诉讼人的职责,积极配合人民法院执行部门,采取停止侵害、消除危险、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失等有效手段,最大程度地降低环境污染和生态破坏对社会公共利益所造成不利影响,如此,检察机关在环境公益诉讼中公益诉讼人的身份才能得以凸显,对国家和社会公共利益进行救济的目的才能最终得以完全实现。

 

作       者:张金莲

作者单位:宜昌市西陵区人民检察院

作者:张金莲

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